在今年的政府工作报告中，李克强总理提出，“要更大规模加快棚户区改造，决不能一边高楼林立，一边棚户连片”。毫无疑问，棚户区改造是摆在城市发展面前一道无法回避的门槛。如何顺利迈过这道门槛？做得好是民心工程，做不好就是民忧工程，好坏之间直接考验城市管理者的聪明才智。　　在棚户区改造中，我们欣喜地看到，不少城市的管理者交出了令人满意的答卷，湖南省益阳市资阳区就是这其中的典范。资阳区地处益阳、常德、岳阳三市交界处，辖6个乡镇、2个街道、1个省级经开区，736平方公里，43万人口。作为老城区，集中了益阳市中心城区76%的棚户区，人口密度达每平方公里2.78万人。　　截至去年年底，资阳区中心城区还有棚户区建筑面积近80万平方米，涉及居民16331户。2013年7月，资阳区政府按照“群众主体、政府主导、市场运作、依法推进”的思路，正式启动了大规模棚户区改造，进展顺利。截至目前，已完成4993户房屋的调查摸底，2997户确权评估，2375户签约，1470户兑付搬迁。　　　　资阳棚户区95%的房屋为上世纪60年代前所建，其中一半以上还是解放前的，砖木、简易结构房屋占70%以上，危险和严重损坏的占85%以上，存在消防、倒塌等重大安全隐患。老百姓想改造棚户区、改善居住条件的愿望越来越强烈。　　同时，资阳区作为益阳市的母亲城，有着2000多年的历史，三国文化、宗教文化、码头文化源远流长，具有江南特色的明清民居保存完整，还有三条被称为江南最美的巷子，但由于未得到很好的保护与开发，这些珍贵的历史文化资源还是“养在深闺人未识”。　　总量不大、发展不足仍然是资阳最大的区情。而目前只有通过棚户区改造，加快城镇化建设，抓住创建国家历史文化名城的机遇，利用坐北朝南的滨江优势，增大投资，拉动消费，发展文化旅游，重振商业雄风，才能加快资阳发展，解决资阳最大民生问题。　　　　棚户区改造既是民生工程，也是发展工程，还是德政工程，更是资阳经济社会发展一个新的重要契机。湖南省政府更是把棚户区改造作为城镇化建设的重中之重，副省长张剑飞、省住建厅厅长蒋益民、副厅长高东山等领导多次来资阳调研指导，对资阳区棚改工作提出了更多更高要求，并给予了一系列的政策支持；益阳市市委书记魏旋君、市长胡忠雄、常委副市长彭建忠多次深入棚户区调研，召开现场办公会或专题会议研究有关问题。　　棚户区改造难就难在征收，而征收难就难在如何取得群众的支持与配合。资阳区通过学习四川、山东经验，结合资阳实际，将政府主导与群众主体相结合，探索了“群众自治、协议征收”的新模式。　　事业的成效，工作的成败最终取决于是否以民为本，能否赢得民心。在棚改过程中，资阳区区委区政府充分依靠群众，其中，选出优秀的自治改造委员会(简称自改委)是新模式成功的关键。自改委成员从被征收群众中产生，首先由每个楼栋或区域所有居民签字推选出群众代表，然后组织所有群众代表开会选出7 9名自改委委员。选出来的自改委成员大部分都威信高、素质高、有奉献精神。他们了解群众情况，代言群众利益，宣传棚改政策，参与棚改工作，监督棚改全过程，争做群众思想工作，成为政府和群众之间的桥梁和纽带，调动最广大群众共同参与棚改的积极性。　　此外，在整个棚改过程中充分发动群众。通过实地察看、问卷调查、群众座谈等方式了解群众需求；通过宣传发动、政策咨询，引导和改变群众对棚改的原有看法，在互动中让群众真真切切感受到政府想替他们解决实际问题和“主动作为”的决心，变过去的“政府要棚改”为“群众要棚改”，变过去政府单方面实施棚改为群众与政府一同棚改，变过去政府做群众工作为群众做群众工作，增强了群众的信任度、主动性。　　在具体操作过程中，按照征收户数量和房屋属性分成若干街区，只有街区内所有住户全部签订征收安置协议后，方可生效兑付，同时为促进整栋房屋内所有住户的搬迁进度，还设立了1万元/户的整栋配合奖(不影响协议的其他补偿资金兑付)，只有整栋房屋所有住户全部搬迁后，才能拿到奖励。有了这两个附加条件，就把整个片区和楼栋大多数群众做少数群众的工作积极性调动起来了。　　充分相信群众。在制定补偿安置政策、安置房规划设计、房屋确权办法、奖励办法等棚改政策及操作细则时，充分采纳群众的合理意见，使政策源自群众，最终用于群众。在棚改实施过程中，遇到焦点和难点问题，充分相信并吸取群众智慧，将政策交给群众，将矛盾交给群众，放手让群众处理关系自身利益的各种问题。　　　　资阳区在棚户改造工作中，坚持“公平公正、公开透明、一把尺子量到底”15个字不动摇。　　一是政策标准阳光。所有的棚改政策、补偿依据、奖励办法、操作流程、评估标准进行了全方位的公示，并通过分指挥部和自改委把政策宣传到户、到人。收集和整理群众关心关注的30个问题，以一问一答的形式张贴在宣传栏上，还汇编成册，印发到了每个被征收户手中，让老百姓明明白白、清清楚楚。　　二是确权评估阳光。评估公司的选定是群众最关心关注的问题之一，资阳区将市房管部门备案合格的所有评估公司资料交给自改委和群众代表，由他们对评估公司进行现场考察，最终确定本棚改区域内的房产评估机构，并由区城建投资公司签订委托评估协议。评估公司在自改委和分指挥部的监督下依法依规进行评估。房屋确权方面，因被征收房屋情况非常复杂，有公房、私房，房产证有大于实际面积的、有小于实际面积的，有阁楼、临时搭建建筑，有住宅改营业的，有旧房扩建的等等19种类型，认定难度非常大，他们从指挥部、分指挥部、社区、群众代表、评估公司以及规划、建设、国土、房产等部门抽调人员共同组成房屋确权小组，按照共同商定的统一标准进行确权，确保各方共同认可确权结果。　　三是补偿安置阳光。将评估确权结果一律张榜公布，接受群众的监督。老百姓从公示栏上一眼就可以看出自己的或别人的货币补偿是多少，产权调换又如何。因为采取的是以街区为单位集中签约生效的方式，房屋在搬迁前补偿结果与房屋的现实情况接受群众的监督及检查，第一个签约的补偿标准是什么，到最后还是同一个标准，没有因为签约迟而提高标准。过去每一份征收补偿协议、征收补偿付款清单、产权调换房分配通知单只要甲乙双方签字就可以兑现，现在还需要经过自改委代表以及分指挥部等至少四方的审核签字后方可兑现，并在分指挥部公开集中签约、兑付，做到了一个政策执行到底、一个标准面向群众、一个口径宣传解释，让群众心服口服。　　　　在棚户改造工作中，首先要进行摸底调查，通过向被征收户发放调查表、座谈、讨论等方式，摸清群众选择产权调换和货币补偿的情况；摸清选择产权调换的群众对于现房、廉租房、公租房、二手房、电梯房或其他类型住房的不同需求；摸清现有及计划建设的安置房底数，甚至辖区内所有商品房的房源情况，综合考虑，形成了较为科学的安置房建设和分配方案。　　在了解群众需求的基础上，接下来要做的就是搞好规划建设。坚持高起点规划、高质量建设、按照50年不落后的要求，以商品房的标准建设棚改安置房。在安置房的规划选址、户型设计、建设标准上都通过了自改委充分征求群众意见。同时，为确保安置房建设的质量与进度，资阳区正在引进远大住工集团通过住宅产业化项目参与安置房建设，真正让被征收群众能够住上安全舒适节能的高品质安置房。　　目前，通过政府自建、收购商品房、定向建设等多种渠道筹集棚改安置房4024套，已经分配入住1311套，其余2713套预计在今年9月全部交付使用，基本上能保证现有征收户的安置。在安置住房分配上，将所有的房源面向全体征收户公示，按照签约和搬迁排名先后各占50%的比例打分，以分数高低确定选房顺序，先签约搬迁的住户优先选房，极大地调动了群众的积极性。　　　　棚户区改造的出发点是改善民生，落脚点还是改善民生。资阳区在启动棚改之初就确立了“政府让利、企业微利、群众得利”的原则，让群众在棚改过程中获得最大的实惠。　　一是整合资金。市场运作争取民间资金，去年6月，在益阳市委、市政府的大力支持下，成功引进湖南大汉控股集团有限公司，投资100亿元参与棚户区改造。积极融资争取银行贷款，去年通过区城建投资公司利用棚户区改造项目争取国开行贷款2亿元，今年又正在申报2.9亿元的安置房建设项目。积极包装项目争取财政资金，去年争取中央和省市棚户区改造各项补贴6000万元，今年有望争取更多。另外还争取了市级财政调剂资金1.5亿元，并且区级财政提前预算5000万元，用于缓解棚户区改造前期投入大、资金紧张的矛盾。　　二是争取政策。据初步测算，资阳区棚户区改造的平均征收成本达到了256万元/亩，远远高于目前地价，资金缺口较大。为求平衡，争取了省市政府的最大支持，开通棚改绿色通道、简化各项程序，所有建设报建费用按53元/平方米包干，土地出让金收入、市区两级税费留成部分全部返还用于棚改。市区两级政府在棚户区改造中不赚一分钱，全部让利给棚户区老百姓。　　三是以人为本。因房而异，分类指导。在公房安置方面，对直管公房户尽可能实施公租房、廉租房安置；对单位房住户优先由单位组织进行补偿安置；对住房确有困难的优先安排廉租房、公租房或购买安置房。在私房户安置方面，根据不同要求，采取多种形式，实行产权调换的，调换面积内不找补差价，超面积的按优惠价购买。通过补偿奖励，所有低收入家庭能买得起新房，还有适当结余可以装修，住得进新房，真正享受到棚改的实惠、改革发展的成果。　　　　棚户区改造是一件大事，同时也是一件难事，资阳区充分调动一切力量攻坚克难，营造了良好的氛围。一是区委政府领导到位。成立了以区委书记任组长、区长任常务副组长的棚改工作领导小组，明确常委包片；成立了棚户区改造指挥部，具体负责棚户区改造的协调、指导和政策把关。书记、区长实行一周一调度，棚户区改造指挥部及各分指挥部一日一调度，并下发了《关于对棚户区改造工作实行有错无为问责的办法》等文件，将责任分解到人、明确时间节点，严格奖惩兑现。在政府办公楼大厅公示每天分指挥部的棚改进度，形成你追我赶的良好氛围。二是部门单位配合到位。积极委派150名年富力强、经验丰富的优秀干部直接下到基层参与征收，充实棚改力量。三是街道社区责任到位。工作落实最终还是在基层。按被征收房屋产权性质分别成立不同性质的分指挥部，负责实施政策、组织宣传、签订协议和补偿安置等具体工作。四是自改委作用发挥到位。自改委成员率先签约、率先搬迁后，率领群众代表和社区居民小组长主动上门做思想工作，没有任何薪酬，任劳任怨，为被征收户解惑释疑，解决问题。　　棚改得到了广大群众支持。截至目前，资阳区还没有出现1例因棚户区改造问题而上访的现象。“不患寡而患不均”，只要群众认为是公平的事情就能得到绝大部分群众的支持。在自改委的协助下，群众代表带工作人员上门评估、签约，自改委发动多数群众做少数群众工作的热闹场面经常可以见到。